《广东省土地管理条例》解读

《广东省土地管理条例》（以下简称“条例”）已由广东省十三届人大常委会第四十三次会议于2022年6月1日通过，将于今年8月1日起施行。这是广东省机构改革后，自然资源主管部门履行“两统一”职责以来新制定的首部自然资源领域省级地方性法规，标志着广东省土地管理工作迈入法治化、规范化的新阶段。条例的颁布实施，将对广东省建设自然资源高水平保护、高效率利用示范省发挥重要作用。

一  条例出台的背景

一是增强政治站位，贯彻落实习近平总书记关于土地管理重要指示批示精神的需要。党的十八大以来，习近平总书记多次对国土空间规划、耕地保护、土地执法等问题作出重要指示批示，要求以国土空间规划为依据，将永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线；强调要采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度；指出要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为。习近平总书记的重要指示批示精神，是做好土地管理工作的行动指南和根本遵循，亟需在我省土地管理地方性法规中予以贯彻落实，在立法中以实际行动忠诚拥护“两个确立”，坚决做到“两个维护”。

二是贯彻落实国家土地管理新要求，做好配套衔接的需要。2020年1月1日、2021年9月1日分别施行的新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，对土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等制度进行了较大的改革与完善。近年来，党中央、国务院又相继出台一系列重要文件，对国土空间规划体系建设、建设用地审批权委托下放、强化耕地保护等方面作出了具体规定。我省现行的《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》于1999年制定，并分别于2003年、2008年进行了修正，在保护我省土地资源、促进经济社会发展上发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和国家土地管理改革的深化，法规的一些内容已经明显不适应形势发展要求，也不符合上位法的规定，亟需通过修法进行衔接、细化和补充。

三是解决我省土地管理突出问题，总结我省土地管理改革实践经验的需要。当前，我省在土地管理方面还存在着国土空间布局不够优化、耕地保护力度有待加强、违法用地量大面广、被征地农民权益保障不完善等问题。2018年，我省成立以省长为组长的土地管理改革协调领导小组，对“三旧”改造、拆旧复垦、建设用地审批制度、耕地保护、执法监督等方面进行了有效的探索和推进。2015-2019年，佛山市南海区被国家选为土地改革试点地区，相继承担农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度改革和宅基地制度改革试点工作，探索出一些好的做法。这些改革经验，有必要进一步总结提炼，在地方性法规中予以固化明确。

二  条例出台的过程

条例是省十三届人大常委会五年立法规划的一类项目。广东省自然资源厅对此高度重视，于2020年4月制定印发工作方案启动立法工作，成立了以厅主要领导为组长的工作领导小组，并下设起草小组具体推进，先后召开40余次立法座谈会等广泛听取意见建议，并多次赴省内外开展实地调研，先后经厅务会议和党组会议审议通过后，于2021年5月报省政府审议。2021年11月，十三届省政府第169次常务会议讨论通过条例草案稿，并提请省人大常委会审议。2021年11月29日至12月1日，省十三届人大常委会第三十七次会议对条例进行一审；2022年3月29日，省十三届人大常委会第四十一次会议对条例进行二审；2022年6月1日，省十三届人大常委会第四十三次会议对条例三审通过。

条例是对现行《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的全面修订，制定过程始终坚持四个原则，力争制定出一部“上接天线、下接地气”的地方性法规。

一是坚持正确方向。始终增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持用习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记关于土地管理的重要论述武装头脑、指导立法，坚守土地所有制不能变、耕地红线不能破、群众利益不能损的底线，确保条例制定方向不走偏、不变样。

二是坚持问题导向。全面梳理现行地方性法规与上位法新规定和我省经济社会发展需求不匹配、不适应的规定，紧盯我省土地管理存在的现实问题，借助立法这一有利契机，着力破解制约我省土地管理制度完善的法律障碍，进一步强化土地的保护与开发利用。

三是坚持改革创新。全面总结我省多年来土地管理改革的成功经验，将依法经过试点、国家予以充分肯定的制度创新及时上升为法规，对经过长期实践检验、各方面普遍认可的成熟做法通过法规予以明确，进一步完善我省土地管理法规体系，提升依法管地用地的能力和水平。

四是坚持稳妥推进。深刻理解土地制度作为基础性制度，事关我省经济社会发展和长治久安、事关广大人民群众的切身利益的重大意义，秉持“慎之又慎、稳之又稳”的工作理念，坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则，广泛听取意见建议，在法制统一的前提下，既做一些积极探索，又确保结果可控、不失控、不引起混乱。

三  条例的主要内容

条例共八章五十五条，主要包括以下五方面内容：

（一）落实国土空间规划制度，强化国土空间用途管制。

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央作出的重大决策部署。根据我省国土空间规划体系建设和实施的迫切需要，条例设置国土空间规划专章，对国土空间规划的主要内容进行规定：

一是明确国土空间规划的法定地位和效力，强调国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，规定国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划。

二是明确国土空间规划的编制内容，要求要细化落实国家和省发展规划提出的国土空间开发保护要求，科学划定“三区三线”，优化国土空间结构和布局。

三是明确国土空间规划的批准权限，分别细化了国土空间总体规划、详细规划和专项规划的审批主体及报批程序。

（二）坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线。

国家对耕地实行特殊保护，党中央反复强调要坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线，保障粮食安全。为贯彻落实党中央的决策部署和上位法规定，条例主要细化补充了以下规定：

一是压实政府耕地保护的主体责任，规定各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人为第一责任人，并建立耕地保护责任目标年度考核制度。

二是强化对永久基本农田的保护，规定县级以上人民政府要确保本行政区域永久基本农田数量不减少、质量不降低、布局总体稳定，并要求地级以上市和县级人民政府要划定永久基本农田储备区。

三是完善耕地占补平衡制度，在《土地管理法》规定的开垦耕地或者缴纳耕地开垦费的基础上，将调剂使用补充耕地指标落实耕地占补平衡的做法上升为法规，并强化有关政府对补充耕地项目的后期种植管护责任。

四是建立耕地保护奖励机制，规定各级人民政府对耕地保护成绩显著的单位和个人进行奖励。

五是针对国家和省未制订土地复垦费缴交标准和土地复垦义务人责任落实不到位的问题，详细规定了土地复垦费缴交要求，明确县级以上人民政府自然资源主管部门可以委托第三方机构测算土地复垦费等。

六是加强对耕地耕作层的保护，将《广东省耕地质量管理规定》中关于非农业建设占用耕地应当实施耕作层剥离再利用的要求上升法规，补充了耕作层不剥离的例外规定，并鼓励各地探索剥离耕作层土壤交易。

（三）完善土地征收程序，保障农民的合法权益。

为进一步规范政府土地征收行为，依法保障被征地农民在整个征地过程中的知情权、参与权和话语权，条例兼顾公平与效率，对土地征收程序进行了细化补充：

一是增加了土地现状调查结果的确认程序，并补充规定个别土地所有权人、使用权人因客观原因无法确认或者拒不确认的，有关部门或者乡镇政府可以采取见证、公证等留存记录并公示的方式，固化调查结果。

二是补充规定县级以上人民政府可以主动组织召开征地补偿安置方案听证会，同时规定征地补偿安置方案需要修改的，修改后应当重新公告，无需修改的应当公布不修改的理由。

三是明确建立征收土地补偿费用、被征地农民社会保障费用预存制度，要求在征地申请上报审批前将有关费用足额预存至相关专户，未足额预存的不得批准征收土地。

四是根据《土地管理法实施条例》和最高人民法院有关司法解释精神，建立不按征地补偿安置协议或者决定腾退土地的非诉执行机制。

五是明确征收土地补偿费用的支付期限，规定应当在征收土地公告期满之日起三个月内，足额支付征收土地补偿费用，并落实被征地农民社会保障费用。设立征收土地补偿费用、被征地农民社会保障费用公证提存制度，保障征地工作顺利开展。

（四）优化建设用地供应与利用，提高土地利用效率。

我省人多地少，后备资源有限，建设用地供需矛盾突出，粗放低效使用土地不可持续。条例坚持最严格的节约集约用地制度，结合我省近年来土地管理改革经验，针对建设用地供应与利用主要作了以下规定：

一是规定新供应国有工业用地，地方政府可以与工业用地取得方签订项目履约监管协议，同时授权市、县政府探索以先租赁后出让的方式供应工业用地，既促进工业用地高效使用，又减轻企业初始用地成本。

二是将“三旧”改造上升为地方性法规，进一步固化“三旧”改造工作的法定地位，增强了市场改造主体的信心和预期，同时针对一些地区在城乡建设中出现的大拆大建、砍伐迁移名木古树等问题，补充规定“三旧”改造过程中要注重依法保护历史文化遗产、尊重群众意愿等内容。

三是完善了农村集体建设用地的管理规定，将乡镇企业、乡镇村公共设施、公益事业等乡镇村用地审批统一调整由县级人民政府行使，对宅基地自愿有偿退出和盘活利用作出规定，强调集体经营性建设用地入市应当通过公开的交易平台进行交易。

四是完善临时用地管理规定，按照土地所有权明确签订临时用地合同的主体，增加对原土地使用权人和土地承包经营权人的权益保障规定。

（五）完善执法监管规定，加大对土地违法行为的处罚监督力度。

近年来，我省违法用地呈总体下降、基本可控的良好态势，但部分地区违法用地问题尚未从根本上遏制。新修改的《土地管理法实施条例》大幅度提高了土地违法行为处罚力度，执法监管措施进一步从紧从严。条例从增强执法权威和提高违法成本等方面入手，主要作了以下规定：

一是建立了我省土地督察制度。规定省人民政府授权的机构可以对地级以上市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察，明确了土地督察内容、土地督察权行使方式等。

二是强化层级监督。将实践中行之有效的重大案件督办制度上升为法规，明确省自然资源主管部门经省政府同意可以暂停或者责令暂停违法案件所在地有关农用地转用、土地征收的审批；规定自然资源主管部门在调查处理土地违法案件期间，有权暂停或者责令暂停办理涉案的土地审批、登记等手续。

三是细化人大监督，将国土空间规划、土地利用年度计划、耕地保护责任制等执行情况列为应向本级人大报告的内容。

四是完善法律责任。细化了各级政府和有关部门责任追究的主要情形，并针对土地违法行为查处中的难点堵点问题，补充了非法占用未利用地、建设用地和未足额预存土地复垦费用的法律责任。